Dochody budżetowe i polityka podatkowa

Szczegółowy wykaz dochodów jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001. Rozdziela ona dochody na:

wpływy z podatków określonych odrębnymi ustawami (od nieruchomości, środków transportowych, rolny, leśny, od posiadania psa, karty podatkowej, od czynności cywilnoprawnych, spadków i darowizn),
wpływy z opłat (skarbowej, administracyjnej, eksploatacyjnej, innych lokalnych),
udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa (27,6% podatku dochodowego od osób fizycznych w gminie, 1% podatku dochodowego od osób fizycznych w powiecie, 5% podatku dochodowego od osób prawnych),
subwencję ogólną w częściach: podstawowej, rekompensującej, oświatowej, drogowej i wyrównawczej,
dochody uzyskiwane z jednostek budżetowych, wpłaty zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych,
dotacje celowe na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zlecone ustawami,
odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych,
dochody z majątku.

Oprócz powyższych wg art. 4 w/w ustawy "dochodami gminy mogą być dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych gminy, dotacje celowe na zadania realizowane przez gminę na podstawie porozumień z organami administracji rządowej lub z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, dotacje celowe z budżetu państwa na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, dotacje z funduszów celowych, środki finansowe pochodzące ze ˇródeł zagranicznych nie podlegające zwrotowi oraz środki na współfinansowanie programów realizowanych z udziałem środków zagranicznych nie podlegających zwrotowi, spadki, zapisy i darowizny, odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę, opłaty prolongacyjne oraz odsetki od nieterminowo regulowanych należności, stanowiących dochody gminy, odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek, dochody z kar pieniężnych i grzywien, określonych odrębnymi przepisami, inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów."

subwencje z budżetu państwa - 252.643 tys. zł (31,96%),
podatki i opłaty lokalne - 143.372 tys. zł (18,14%),
udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa tj. wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych - 138.942 tys. zł (17,57%),
dotacje na zadania własne i zlecone - 126.971 tys. zł (16,06%),
dochody majątkowe - 103.334 tys. zł (13,07%).

Tab. Nr 3 DOCHODY BUDŻETU MIASTA SZCZECINA W LATACH 1995 - 2001 WEDŁUG GŁÓWNYCH ŹRÓDEŁ

* plan na 30.06.

Wzrost dochodów z jednej strony spowodowany jest wysokim wskaźnikiem inflacji na początku lat 90-tych, z drugiej natomiast przejmowaniem nowych zadań przez Miasto. Stąd też skokowy wzrost dochodów w roku 1999 związany z realizacją nowych zadań powiatu, na które Miasto otrzymało zwiększone dotacje na zadania własne oraz zlecone oraz subwencje. Jednocześnie następuje ograniczenie środków z tytułu dochodów majątkowych z powodu coraz mniejszej ilości zasobów nieruchomości do sprzedaży.

Powyższe tendencje znajdują odzwierciedlenie w strukturze dochodów, która ulega zmianom w zależności od zmian przepisów w zakresie podziału kompetencji realizowanych zadań przez poszczególne szczeble samorządu terytorialnego oraz zmian ustaw podatkowych.

Dla porównania przedstawiono poniżej strukturę dochodów Miasta w pierwszym roku działalności jednostki samorządu terytorialnego oraz plan na rok 2001. Dochody własne, w tym majątkowe, podatkowe i wpływy z opłat w przeciągu 10 lat uległy znacznym zmianom w strukturze dochodów - nastąpił ich spadek o 14 %. Natomiast udział wpływów należnych z budżetu państwa, tj. udziałów w podatkach, subwencji i dotacji, wzrósł w analizowanym okresie o ponad 10 %.

Niemalże od początku reaktywowania samorządów terytorialnych dochody pochodzące z udziałów subwencji i dotacji wykazują tendencję wzrostową, stanowiąc blisko 60 % ogółem dochodów budżetu Miasta. Z uwagi na zmieniający się zakres realizowanych zadań w poszczególnych latach, zmianie ulegała również struktura omawianych źródeł.

W 1995 roku - ostatnim roku funkcjonowania tzw. "Programu pilotażowego" - budżet państwa przeznaczył znaczne środki na dotacje związane z realizacją zadań zleconych. Ponadto Miasto otrzymało subwencję na zadania oświatowe w wyniku przejęcia prowadzenia szkół podstawowych.

Rok 1996 wprowadził nowe zmiany - Miasto przejęło do realizacji zadania wynikające z "ustawy miejskiej", otrzymując na ich obsługę zwiększone udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych.

Zmiany w ustawie o finansowaniu dróg publicznych przyczyniły się do uszczuplenia w 1998 roku wpływów z podatku od środków transportowych wprowadzając dochody z nowego tytułu - subwencję drogową.

W roku 1999 udziały w podatkach, subwencje i dotacje przekroczyły poziom 60% ogółem dochodów budżetu Miasta. Nowy podział administracyjny kraju spowodował przemieszczenia w strukturze wpływów z budżetu państwa polegające na przesunięciu dochodów z udziałów w podatkach na subwencje i dotacje zadań zleconych. Ponadto od 1999 r. zaznacza się zwiększony udział środków ze ˇródeł pozabudżetowych oraz dotacji na realizację zadań własnych (ponad 6,2 % w 1999 r. oraz 5,6 % w 2000 r.).

Tab. Nr 4 UDZIAŁY W PODATKACH STANOWIĄCYCH DOCHÓD BUDŻETU PAŃSTWA, SUBWENCJE I DOTACJE W LATACH 1995 - 2001

Miasto posiada ograniczone możliwości kształtowania polityki w zakresie dochodów wyrażające się w:

określaniu przez Radę Miasta stawek podatkowych w granicach ustawowego pułapu w:
- podatku od środków transportowych,
- podatku od nieruchomości,
- podatku od posiadania psów,
- opłacie targowej,

stosowaniu indywidualnych ulg, zwolnień i umorzeń w podatkach przypisanych gminie,
określaniu przez Radę Miasta zasad gospodarowania majątkiem:
- w zakresie określania zasad prowadzenia przez Zarząd Miasta gospodarki - majątkiem Gminy Szczecin w zakresie: nabywania, zbywania i obciążania zabudowanych i niezabudowanych nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata,
- stosowania ulg i zwolnień przy sprzedaży lokali komunalnych oraz warunków sprzedaży ratalnej,
- zasad prywatyzacji komunalnych lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży,

ustalaniu przez Zarząd Miasta:
- stawek opłat za dzierżawę gruntów komunalnych, stawek opłat za dzierżawę nieruchomości komunalnych do umieszczania reklam.

Polityka podatkowa kładzie nacisk na efektywność w ściągalności podatków. Miasto posiada również pełne uprawnienia do samodzielnego prowadzenia działań egzekucyjnych dotyczących podatków stanowiących dochód własny gminy. Uprawnienia te wynikają z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zadania te realizuje jednostka Inkaso i Egzekucja Administracyjna.

Z zamieszczonych obok, w tabeli, danych wynika, że dochody Miasta z podatków i opłat przejawiają tendencję wzrostową, a największy udział w tej grupie dochodów posiada podatek od nieruchomości (1996/1995 - wzrost o 22 %, 1997/1996 - wzrost o 33%, 1998/1997 - wzrost o19%, 1999/1998 - wzrost o 8%, 2000/1999 - wzrost o 8%).

W 1998 roku nastąpił spadek wpływów z podatku od środków transportowych w zakresie samochodów osobowych. Powodem była zmiana przepisów o podatkach i opłatach lokalnych wprowadzona ustawą o finansowaniu dróg publicznych. Od tej pory dochody z tytułu podatku od środków transportowych utrzymują się na stałym poziomie i stanowią ok. 0,5 % ogółem dochodów budżetu Miasta. Podatek od spadków i darowizn oraz od posiadania psów również charakteryzuje się stabilnością w strukturze dochodów. Tendencją spadkową charakteryzuje się również podatek rolny. Główną przyczyną tendencji spadkowej było zmniejszenie podstawy opodatkowania, na skutek zmian w stanie posiadania zasobów rolnych przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz na skutek sprzedaży przez rolników indywidualnych gruntów rolnych o powierzchni mniejszej niż 1 ha przeliczeniowy.

Zgodnie z ustawą o podatku od czynności cywilnoprawnych, od 2001 r. pojawia się w budżecie nowe ˇródło dochodu, które stanowi dotychczasową część opłaty skarbowej uiszczanej za wykonanie umów i czynności cywilnoprawnych.

Oprócz tego do budżetu wpływają dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu oraz za zezwolenia dla osób prowadzących transport zarobkowy. Rada Miasta podejmuje decyzje w sprawie limitu zezwoleń. Dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu w całości przeznaczane są na realizację Programu Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zgodnie z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Z zestawienia (tab. nr 5) wynika, iż stawki podatku od nieruchomości utrzymywane były na poziomie ustawowym. Polityka podatkowa Miasta polegała na wprowadzaniu uzasadnionych ulg i zwolnień. Prezydent Miasta stosował w uzasadnionych przypadkach także indywidualne ulgi i zwolnienia. Istotną w 1995 i 1996r. była 20% ulga w podatku od środków transportowych za posiadanie katalizatora oraz zasilania gazowego. Z podatku od nieruchomości zwalnia się począwszy od 1999 r. przez pięć kolejnych lat osoby inwestujące na terenach słabo rozwiniętych gospodarczo. W podatku od posiadania psa oraz w przypadku opłaty targowej w latach 1996 - 2001 występuje tendencja do obniżania stawek przez Miasto w stosunku do stawek ustawowych.

Począwszy od 1993 r. wzrost stawek opłaty targowej był niższy niż poziom inflacji, jednakże dynamika wpływów z opłaty targowej w poszczególnych latach utrzymywała się na wysokim poziomie. Stawki są zróżnicowane w zależności od stref handlowych, sposobu sprzedaży oraz asortymentu sprzedawanych artykułów. Wpływy z tytułu opłaty targowej zajmują w budżecie stałe miejsce w strukturze wszystkich dochodów Miasta i osiągnęły poziom około 0,6 % budżetu w latach 1995 - 1996 oraz 0,9 % w 1997 r., 0,8 % w 1998 r. i 0,6% w 1999 r i 2000 r.

Elementem polityki podatkowej Rady Miasta i Zarządu Miasta są działania mające na celu udzielanie podatnikom znajdującym się przejściowo bądź trwale w trudnej sytuacji materialnej umorzeń, zaniechań oraz zwolnień lub rozłożenia zapłaty należności na raty.

Tab. Nr 7 SKUTKI UDZIELANYCH PRZEZ MIASTO SZCZECIN ZANIECHAŃ, UMORZEŃ I ZWOLNIEŃ W LATACH 1994 - 2000 (w zł)

Największe ulgi, zaniechania i umorzenia stosuje się w podatku od spadków i darowizn (11,7 % wpływów z tego podatku z 2000 r., 6,6% - w 1999 r., 8% - w 1998 r. i 12% w 1997 r.) na podstawie indywidualnych zwolnień udzielanych przez Zarząd Miasta i stosowanych ze względów społecznych.

Ogółem skutki udzielanych przez gminę zaniechań, umorzeń, ulg i zwolnień utrzymywały się w badanym okresie na poziomie ok. 0,5 - 1,6% dochodów budżetu Miasta. Największy nominalny wzrost od 1998 r. w udzielanych ulgach dotyczy podatku od nieruchomości oraz opłaty skarbowej. W kwotach ogółem ujęto również ulgi polegające na przesunięciu terminu płatności w stosunku do wskazanych terminów. Nie oznacza to utraty dochodu budżetowego, lecz jedynie zmianę terminu jego uzyskania.

Kształtowanie się globalnych wielkości podatków zależy również od liczby podatników. Rozwój gospodarczy oraz wzrost zamożności mieszkańców Szczecina przyczynił się do zwiększenia ilości podatników objętych stawkami podatków dotyczących zwłaszcza osób prawnych oraz innych podatników prowadzących działalność gospodarczą. Największy wzrost podatników, wyrażający się liczbą zarejestrowanych samochodów (ponad 100 tys. na koniec 1999 r.), dotyczy podatku od środków transportowych. Stąd duże znaczenie odgrywały do 1998 r. wpływy z tego podatku w strukturze dochodów ogółem, szczególnie po "uszczelnieniu" systemu ewidencji podatników.

Wejście w życie ustawy o finansowaniu dróg publicznych (Dz.U. Nr 123 poz. 780) od 1 stycznia 1998 r. spowodowało uszczuplenie dochodów gminy, bowiem podatek od środków transportowych dotyczący samochodów osobowych został wliczony w cenę paliwa, natomiast liczba pojazdów objętych podatkiem ograniczona została m.in. do samochodów ciężarowych i autobusów. Utracone wpływy budżet państwa rekompensuje subwencją drogową. Oprócz tego funkcjonuje zespół zajmujący się windykacją podatku od środków transportowych za lata 1993 - 1999. Wpływy z tego tytułu za 2000 r. wyniosły 353 tys. zł, natomiast na 2001 rok zaplanowano 400 tys. zł.

Tab. Nr 8 LICZBA PODATNIKÓW W LATACH 1996 - 2000

* Zmniejszenie liczby podatników nastąpiło z powodu zmiany ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i wliczeniu
podatku od środków transportowych dotyczącego samochodów osobowych w cenę paliwa

Informacja o stanie mienia komunalnego opracowywana jest co roku i przekazywana zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 52 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późniejszymi zmianami) oraz z art. 120 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. 1998 r. nr 155, poz. 1014 z późniejszymi zmianami) do Regionalnej Izby Obrachunkowej najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.

Informacja o stanie mienia Miasta Szczecina obejmuje zarówno majątek trwały, jak i obrotowy. Opracowanie powstaje na podstawie dokumentacji źródłowej przygotowywanej przez jednostki organizacyjne Miasta. Aktualna informacja zawiera dane o zasobach na dzień 30 czerwca 2000 r. oraz ilościowe i wartościowe zmiany tych zasobów.

Tab. Nr 10 STRUKTURA MAJĄTKU MIASTA SZCZECINA W UKŁADZIE PODMIOTOWYM (WG STANU NA 30.06 2000 r.) (w zł)

Tab. Nr 11 WARTOŚĆ NETTO RZECZOWEGO MAJĄTKU TRWAŁEGO MIASTA SZCZECINA (w zł)

Łączna wartość mienia komunalnego w 2000 r. wyniosła 6.998.133 tys. zł. Podstawową jego część stanowi rzeczowy majątek trwały - 89 %. Udział majątku obrotowego wynosi 3%, a pozostałego majątku trwałego - 8 %. W roku 2000 w stosunku do roku poprzedniego wartość majątku komunalnego wzrosła o 5 %. Największy wzrost odnotowano w przypadku pozostałego majątku trwałego - 134 %, który wynika z przystępowania Miasta do nowych spółek bądˇ zwiększania udziału w dotychczas istniejących.

Powierzchnia ogółem gruntów komunalnych wg stanu na dzień 30.06.2000 r. wynosi 129.563.045 m2. W stosunku do 30.06.1999 r. nastąpił przyrost powierzchni gruntów o 3.417.369 m2 z uwagi na:

Najpopularniejszymi formami użytkowania gruntów przez osoby fizyczne i prawne jest użytkowanie wieczyste oraz dzierżawa. Wpływy z tych tytułów stanowią istotne źródło dochodów budżetowych.

Nieruchomości, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997 r., mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek. Organem reprezentującym gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest zarząd jednostki samorządu, który zobowiązany jest prowadzenia obrotu z zasadami prawidłowej gospodarki.

Generalną zasadą zbywania nieruchomości jest sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Ustawa przewiduje jednak wyjątki, kiedy nieruchomość może być sprzedawana w drodze bezprzetargowej. Przykładem jest zbywanie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, jeżeli:

jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu,
zbycie następuje między Skarbem Państwa a gminą,
zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny,
sprzedaż następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego,
przedmiotem zbycia są części nieruchomości, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej,
ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki.

Przy sprzedaży czy oddaniu w użytkowanie wieczyste, nabywca przed zawarciem umowy notarialnej zobowiązany jest do zapłaty na rzecz gminy:

przy sprzedaży - całości wylicytowanej ceny,
przy oddaniu w użytkowanie wieczyste - pierwszej opłaty wynoszącej 15 do 25% wylicytowanej ceny gruntu (cenę i wysokość pierwszej opłaty ustala Zarząd Miasta).

Ustawa przewiduje możliwość udzielenia przez radę jednostki samorządu bonifikaty od ceny, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana np. kościołom i związkom wyznaniowym, osobom fizycznym lub prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną itp.

Przepisy kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązują użytkownika wieczystego do uiszczania przez czas trwania swego prawa opłaty rocznej ustalonej przez Zarząd Miasta.

Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. W praktyce wartość nieruchomości wzrasta głównie z dwóch następujących powodów:

Wzrostu aktualnie kształtujących się cen gruntów sprzedawanych na wolnym rynku i cen gruntów państwowych i komunalnych oddawanych w użytkowanie wieczyste i sprzedawanych na własność w rybie przetargowym,
Zmiany stopnia wyposażenia gruntów w urządzenia komunalne, energetyczne i gazowe (bez względu na ich wykonawcę i inwestora).

Od 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Kwestię transformacji tych praw regulują akty prawne:

ustawa z 24 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności,
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 19 grudnia 1997r. w sprawie wniosku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., na podstawie którego zniesione zostały opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

do trzech lat - zgodnie z uchwałą Zarządu Miasta Szczecina z dnia 12 grudnia 1996 r. w sprawie określenia zasad wydzierżawiania gruntów komunalnych na okres nie dłuższy niż 3 lata, która wymienia przypadki zawierania umów dzierżawy w trybie bezprzetargowym oraz ustala procedurę wydzierżawiania gruntu w drodze przetargu,
dłuższy niż trzy lata - na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 29 grudnia 1997r. w sprawie zasad prowadzenia przez Zarząd Miasta gospodarki majątkiem Gminy Szczecin w zakresie nabywania, zbywana i obciążania zabudowanych i niezabudowanych nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata.

Opłaty za dzierżawę gruntów komunalnych oraz terminy płatności zależą wyłącznie od uzgodnień między stronami umowy. Stawki wywoławcze do przetargu, a także stawki minimalne do negocjacji lub rokowań ustalane są przez Zarząd Miasta w formie aktów normatywnych. Wysokość czynszu za dzierżawę ulega corocznie podwyższeniu w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi wzrostu cen detalicznych towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszych trzech kwartałów roku poprzedzającego podwyższenie stawki w stosunku do analogicznego okresu roku ubiegłego (wg komunikatu Prezesa GUS).

Wysokość opłat i ich aktualizację regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które stanowią, iż za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne. Opłaty z tytułu trwałego zarządu ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości. Wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu jest uzależniona od celu, na jaki nieruchomość została oddana i wynosi:

za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,1% ceny,
za nieruchomości oddane pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji państwowej - 0,3% ceny,
za pozostałe nieruchomości - 1% ceny.

Nie pobiera się opłat rocznych za nieruchomości oddane w trwały zarząd pod drogi publiczne.

Ustalane są umową między zainteresowanymi. W praktyce stosowane są opłaty odpowiadające opłatom za wieczyste użytkowanie gruntu z wyłączeniem pierwszej opłaty. Możliwe i stosowane jest nieodpłatne oddanie w użytkowanie nieruchomości dla celów publicznych i społecznie użytecznych.

Poniżej zamieszczono tabelę prezentującą realizację dochodów majątkowych w latach 1995-2001. Największy udział w ich strukturze stanowi sprzedaż mieszkań, lokali użytkowych i budynków, gruntów oraz opłaty za wieczyste użytkowanie. Realizacja wpływów uzależniona jest od koniunktury na rynku nieruchomości, a także od polityki Zarządu Miasta w zakresie ustalania i aktualizowania stawek opłat oraz przeprowadzania negocjacji.